PIANO CASA

I) INTRODUZIONE

La legge appena approvata dal Consiglio Regionale della Liguria, cosiddetta Piano Casa, avente ad oggetto misure urgenti per il rilancio dell’attività edilizia e la riqualificazione del patrimonio urbanistico edilizio, presenta alcune caratteristiche, da mettere in evidenza in termini generali prima di passare ad un esame della stessa distintamente per articoli.

A) RATIO LEGIS

Da una parte costituisce attuazione dell’intesa tra il Governo e le Regioni definito il 31 marzo 2009 che ha per scopo il rilancio dell’economia e prevede l’introduzione di misure di semplificazione procedurale dell’attività edilizia sulla base dell’intesa tra Stato ed Enti Locali. Pertanto tutte le leggi Regionali hanno fatto riferimento alla eccezionalità, alla straordinarietà o all’urgenza delle azioni o misure poste in essere. Anche alla loro temporaneità che in qualche modo discende dal carattere eccezionale o urgente o straordinario delle norme che hanno la genesi sopra indicata volta a rilanciare l’economia in un momento critico. A titolo di esempio la legge Regionale Lombarda fa riferimento esplicitamente ad “azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia” quella Ligure come abbiamo visto a “misure urgenti ecc..”. Se questa è la caratteristica di fondo potrebbe sembrare contradditoria la norma dell’articolo 5 comma 4 per il quale i Comuni possono entro 45 giorni dall’entrata in vigore della legge individuare parti del proprio territorio nelle quali le disposizioni della stessa legge, previste all’art. 3, non trovano applicazione. E soprattutto potrebbe sembrare contradditoria la disposizione dell’art. 8 comma 1° che prevede che la D.I.A. per la realizzazione degli interventi di ampliamento, ex art. 3 e 4, può essere presentata decorso il termine di 45 giorni sopra indicato. Tutto ciò potrebbe portare alla conclusione che per 45 giorni dall’entrata in vigore della legge in esame, nessun intervento possa essere iniziato nè si possa presentare alcuna D.I.A., che non significa, di per sè, comunque inizio tempestivo dei lavori. Potrebbe significare che l’operatività della legge per 45 giorni, almeno per alcune sue parti, stia in una situazione di sospensione, vanificando in parte il carattere di urgenza o straordinarietà o comunque di rilancio immediato dell’economia.

Vi sono, però, due altri aspetti che in questa introduzione devono essere messi in evidenza, quali possibili difetti in generale della normativa approvata.

B) QUESTIONI INTERPRETATIVE

Un primo difetto può essere ravvisato in norme che possono prestarsi a interpretazioni ambigue. Per esempio è stata affermazione abbastanza comune da entrambe le parti politiche, maggioranza ed opposizione, che tale legge non includa le attività produttive. La maggioranza per far vanto di tale disciplina ed esclusione, la opposizione per contestare la bontà della decisione. In realtà non sembra che questo sia il risultato in modo assoluto. La normativa prevede, all’articolo 3 comma 1°, che sulle volumetrie esistenti a totale o prevalente destinazione residenziale, mono o plurifamiliari e non eccedenti i 1000 metri cubi possano essere effettuati interventi di ampliamento. In base a tale disposizione si parla di totale o prevalente destinazione residenziale. Quindi nulla esclude che la destinazione residenziale non sia esclusiva. Così come potrebbe avvenire nel caso di un immobile che sia utilizzato in parte per attività residenziale abitativa ed in parte per una piccola attività artigianale o comunque per un’attività produttiva magari dello stesso nucleo familiare. E a questa conclusione non osta l’articolo 3 comma 4 che prevede che l’ampliamento sopra previsto è ammesso anche per edifici destinati ad uso socio-assistenziale e socio-educativo, cioè residenze protette o attività per anziani o minori in difficoltà. Perchè, se l’ampliamento è ammesso, per questi edifici, non significa che possa essere escluso per quelli destinati ad attività produttive anche se in modo non prevalente.

La legge presenta un’impostazione in parte divergente dalla  tendenza generale, cioè differenziare l’uso della D.I.A. che si riferisce agli interventi di ampliamento di cui agli articoli 3 e 4 della stessa legge, e il permesso di costruire che si riferisce alle demolizioni e ricostruzioni previste dall’articolo 6 e 7. La tendenza dottrinale e legislativa di tipo nazionale, susseguente all’emanazione del testo unico sull’edilizia, è quella di tendere, proprio per un’esigenza di semplificazione, a un’equiparazione dei due strumenti, salva la responsabilità dei professionisti coinvolti nel caso della D.I.A.. Qui per una serie di interventi, che si ritengono meritevoli di una particolare attenzione, si prevede che gli stessi possano essere effettuati solamente a seguito del rilascio del permesso di costruire, con tutte le conseguenze relative in ordine di tempo e di modalità operative. Inoltre la presentazione della D.I.A. o la richiesta di permesso di costruire deve avvenire entro il termine perentorio dei 24 mesi dall’entrata in vigore della legge. Vi è una finestra di operatività costituita dai 45 giorni di cui sopra entro i quali i Comuni possono escludere parti del territorio dall’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 3 della legge e la scadenza dei 24 mesi per la presentazione della D.I.A. o della richiesta del permesso di costruire. L’attesa dei 45 giorni è riferita solamente alle D.I.A. e non ai permessi di costruire. Cioè non si può presentare una D.I.A. prima dei 45 giorni, perchè bisogna aspettare la decisione dei Comuni, mentre, al contrario la richiesta di permesso di costruire può essere presentata anche prima. Un’interpretazione letterale dell’articolo 8 comma primo che prevede per la D.I.A. l’attesa di 45 giorni e dell’articolo 8 comma 2° che non ripete la necessità di tale attesa per il permesso di costruire (che opera per gli interventi ex art. 6 e 7) legittima tale conclusione. La D.I.A. ed il permesso di costruire sarebbero equiparati quanto al termine finale per presentare al Comune la denuncia di inizio attività o la richiesta del permesso, ma poi avrebbero una disciplina differenziata sia per quanto riguarda i tipi di intervento che possono realizzarsi con l’una o con l’altro, sia per quanto riguarda i termini iniziali di presentazione. Dove vi è la D.I.A. e cioè l’intervento del privato quale protagonista bisogna attendere i 45 giorni del Comune, dove vi è il permesso di costruire, e quindi il centro dell’attività è in capo al Comune, non bisogna attendere i 45 giorni e la richiesta di permesso può essere avanzata subito.

Al di là di questi dubbi interpretativi ed incongruenze, che poi verranno esaminate nell’esame singolare degli articoli, vi è un altro tema di carattere generale da prospettare anche per la sua rilevanza costituzionale.

C) COSTITUZIONALITA’

Abbiamo visto che i Comuni possono, entro il termine perentorio di 45 giorni dall’entrata in vigore della legge, individuare parti del territorio nelle quali non trovano applicazione le disposizioni dell’articolo 3 della legge stessa. Vi sono alcuni aspetti di interpretazione che saranno esaminati affrontando il singolo articolo, quale ad esempio:

1) il significato delle parole “parti del territorio” (potrebbe significare che un Comune può individuare anche il 99% del suo territorio come oggetto di esclusione dall’operatività della legge? Oppure quali sono i criteri per procedere a questa individuazione di parti del territorio e questi criteri sono assolutamente discrezionali per il Comune?);

2) il significato del riferimento all’articolo 3 come possibilità per il Comune di escludere parti del proprio territorio dall’operatività della legge (cioè il Comune può fare si che su parti anche cospicue del proprio territorio non si possano operare gli ampliamenti ex D.I.A. ma si possono solamente effettuare opere di demolizione, ricostruzione o riqualificazione urbanistica ex articoli 6 e 7 della legge che richiedono il permesso di costruire).

A parte questi aspetti interpretativi di rilevanza per l’operatore pratico, la normativa dell’articolo 5 comma 4, che prevede il termine di 45 giorni entro il quale i Comuni possono disattendere l’applicazione di parti della legge, cioè fare una sorta di “obiezione di coscienza” per l’applicazione di parti della legge, pone il problema costituzionale della legittimità dell’articolo in esame. Con questo articolo viene attribuita ai Comuni, dai più grandi ai più piccoli, la facoltà di escludere l’applicazione di una legge regionale o di una parte di essa dal proprio territorio. Quale sia la ratio è dubbio. Può essere perchè gli interventi esclusi sono oggetto di D.I.A. e non di permesso di costruire? Ma ciò sarebbe in contrasto con la tendenza all’equiparazione dei due strumenti, all’esigenze di semplificazione ribadite nella legge e nei protocolli di intesa tra Stato e Enti Locali, mostrerebbe uno sfavore per uno strumento, la D.I.A., che trova sempre più largo uso ed è considerato uno strumento alternativo al permesso di costruire. Perciò tale ratio non sembra quella che abbia giustificato la scelta. Tale scelta può essere giustificata dal principio di sussidiarietà? Su tale principio moltissimo si è scritto e sicuramente l’articolo 118, 3° comma della Costituzione, che lo esplicita, non è che assolutamente giustifichi tale scelta, trattandosi di una norma di principio generale e astratta. Piuttosto sembra che l’articolo della legge regionale sia incostituzionale perchè attribuisce ai Comuni una facoltà che in Costituzione potrebbe non rinvenirsi. Con l’articolo della legge del PIANO CASA (art. 5 comma 4) il Comune può non applicare una legge regionale o una parte di essa. Senza nemmeno che vengano stabiliti i criteri in base ai quali può farlo, nè l’organo abilitato. Probabilmente sarà il Consiglio Comunale, ma nel testo normativo non è detto. Sulla base della Costituzione ci si è posti il problema di quali limiti la legge regionale incontri verso “l’alto” cioè in relazione alle fonti interne come la Costituzione o la legge dello Stato o a fonti esterne come i trattati internazionali o le norme comunitarie, e quali limiti incontri verso “il basso” cioè verso le fonti degli Enti Locali. Per tale ultimo aspetto l’articolo 114 della Costituzione sia nel suo primo che nel suo secondo comma fa riferimento ai Comuni e ad altri Enti Locali ma la dottrina e anche la Corte Costituzione da una parte hanno ben specificato che, per esempio, quanto affermato dall’art. 114 – 1° comma Costituzione, non comporta affatto una totale equiparazione fra gli Enti indicati, che dispongono di poteri diversi tra loro. L’articolo 114 comma 1° stabilisce che i Comuni, le Provincie, le città metropolitane sono Enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione, ma per i poteri, quanto alla potestà regolamentare, l’articolo 117 comma 6° della Costituzione fa riferimento alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite. E non sembra che questo riferimento possa giustificare la norma del piano casa in esame. L’articolo 118 della Costituzione che disciplina in generale le funzioni attribuite o conferite o comunque dei Comuni e delle Provincie, inoltre, non sembra che qui possa trovare applicazione perchè si fa riferimento a funzioni amministrative che vengono, eventualmente, con legge statale o regionale assegnate ai Comuni ma, nel caso specifico del piano casa, non siamo nè in presenza di un regolamento nè di funzioni amministrative attribuite o assegnate ai Comuni, quanto piuttosto del potere di disattendere una legge. Ben diverso sarebbe il caso nel quale si attribuisse al Comune la funzione amministrativa di gestire la legge ed eventualmente individuare nell’ambito di questa gestione, non solo uffici, ma anche criteri e modalità applicativi della legge stessa. Inoltre essendo la materia edilizia non tra le competenze esclusive delle Regioni ma di quelle concorrenti, trovando tale normativa i suoi riferimenti anche in leggi statali o intese tra Stato ed Enti Locali, si pone il dubbio di legittimità se i Comuni possano decidere con un provvedimento amministrativo, anche se adottato dal Consiglio Comunale, di fare si che una legge emanata dalla Regione ma sulla base di un’intesa con lo Stato e voluta dallo Stato stesso, perchè si applichi sul territorio nazionale, possa essere per parti del territorio comunale, e cioè anche nazionale, non applicata almeno con riferimento ad alcuni interventi come quelli di ampliamento previsti dalla legge ex art. 3. Come se i Comuni avessero competenze e funzioni non solo amministrative, ex art. 118 Costituzione, ma anche legislative che, invece, ex art. 117 Costituzione, sono di Stato e Regioni. Avere la possibilità di applicare una norma legislativa regionale, ad libitum, è come avere potestà legislativa.

II) ESAME ARTICOLI

Veniamo adesso all’esame dei singoli articoli della legge regionale.

ARTICOLO 1 (FINALITA’)

Il primo comma di tale articolo si limita ad indicare le finalità della legge e richiama l’intesa tra Stato, Regioni ed Enti Locali conclusa il 1° aprile 2009. A tal proposito è da notare che l’intesa richiamata fa riferimento esplicitamente a procedimenti volti alla semplificazione. La normativa che segue lascia sempre una distinzione, per esempio, per quanto riguarda i titoli edilizi tra ciò che è oggetto di D.I.A. e ciò che è oggetto di permesso di costruire, in aderenza a quanto previsto dalla legge regionale sull’attività edilizia. Forse si sarebbe potuto cogliere l’occasione, in questo caso, trattandosi di una legge che tra l’altro ha una validità di 24 (ventiquattro) mesi, di procedere con ulteriori semplificazioni e uniformità di disciplina tra D.I.A. e permesso di costruire.

Il comma secondo dell’articolo 2 esplicitamente prevede un termine di validità della legge di 24 mesi dalla sua entrata in vigore. Legge temporanea che, come abbiamo detto, stante il coordinamento tra l’articolo 5, 4° comma, e articolo 8, oltre al termine finale, in pratica introduce per gli interventi edilizi disciplinati dall’articolo 3 stessa legge una sorta di termine iniziale perchè la D.I.A. prevista dagli interventi di cui all’articolo 3 e 4 non può essere presentata prima del decorso del termine di cui all’articolo 5 4° comma.

ARTICOLO 2 (DEFINIZIONI)

Contiene una serie di definizioni che saranno rilevanti nell’interpretazione dei successivi articoli. Pertanto saranno esaminati successivamente.

ARTICOLO 3 (AMPLIAMENTO DI EDIFICI ESISTENTI)

E’ uno degli articoli centrali della legge.

Sulle volumetrie esistenti, cioè sull’ingombro geometrico della costruzione in soprasuolo esistente alla data del 30 giugno 2009, cioè con esclusione di quelle che esiste nel sottosuolo, come risulta dalla dichiarazione di ultimazione dei lavori, nel caso in cui queste volumetrie esistenti siano a totale o prevalente destinazione residenziale sono ammessi interventi di ampliamento nei limiti indicati dallo stesso articolo. Il primo comma prevede dunque che gli interventi si riferiscano a volumetrie a totale o prevalente destinazione residenziale. Pertanto non è esclusiva la destinazione residenziale e a tal proposito si fa riferimento a quanto già detto nell’introduzione. Inoltre altro requisito di queste volumetrie su cui si può intervenire con opere di ampliamento è che le stesse non siano eccedenti i mille metri cubi. Questo limite potrebbe causare problemi e contestazioni di ordine economico – politico.

L’aspetto giuridico da esaminare è l’espressione “prevalente”. Si deve intendere che le volumetrie esistenti debbano essere a totale o prevalente destinazione residenziale nel senso economico-funzionale o nel senso puramente di estensione metrica? Probabilmente il legislatore ha voluto intenderlo nel secondo significato. Ma non si può escludere anche una diversa interpretazione. Posto che le volumetrie esistenti non eccedano i mille metri cubi, la totale o prevalente destinazione residenziale potrebbe essere definita non solo come rapporto tra la parte della volumetria destinata ad attività residenziale e la parte destinata ad attività non residenziale nel senso metrico ma anche si potrebbe far riferimento al tipo di attività svolta. Facciamo un esempio. Se in una abitazione uso familiare residenziale privata vi è anche una stanza, o più stanze, magari piccole, che non assumono la caratteristica di prevalenza nel senso metrico ove vengono svolte attività professionali o produttive, ma le stesse per la loro natura assumono una rilevanza notevole, quid iuris in questo caso? Con i moderni sistemi di computer può bastare un semplice posto lavoro per svolgere da lì attività economiche produttive, professionali, artigianali o di altro tipo, anche molto rilevanti e un semplice posto lavoro di computer può costituire anche sede più e meno operativa di una società, pur occupando una superficie molto ridotta. Se si seguisse un criterio di prevalenza anche funzionale od economica, in questo caso l’abitazione mono o pluri familiare, con una volumetria non eccedente i mille metri cubi, potrebbe comunque presentare una conformazione tale da non presentare la totale o prevalente destinazione residenziale. Con impossibilità conseguente di svolgere le attività edilizie di cui all’articolo 3, comma 1° della legge.

Il comma primo poi prevede delle percentuali ben delimitate circa gli ampliamenti consentiti.

Il comma secondo stabilisce che gli ampliamenti di cui al comma primo che costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia sono realizzabili anche in deroga alla disciplina dei piani urbanistici, pur nel rispetto delle distanze previste dalla normativa vigente. Pertanto gli ampliamenti che si concretizzano in ristrutturazione edilizia devono comunque rispettare una serie di norme esplicitamente indicate per le quali nella D.I.A. dovrà farsi riferimento espresso.

Il comma terzo dell’articolo 3 si riferisce agli edifici rurali di valore testimoniale, così come definito all’articolo 2 della legge, cioè quelli realizzati entro il XIX° secolo che abbiano un rapporto con il fondo agricolo e che siano riconoscibili nel loro stato originario, ed in particolare siano riconoscibili le caratteristiche architettoniche-costruttive e materiali tradizionali impiegati. Per essi si rinvia all’articolo 4 della legge. Ma tale rinvio che sembrerebbe dal comma 3 dell’articolo 3 della legge fatto in modo che a detti ampliamenti  di tali edifici rurali l’articolo 3 non trovi applicazione, in realtà leggendo l’articolo 4 che fa rinvio all’indietro all’articolo 3, lo stesso ritrova applicazione anche per tali edifici. Perchè l’articolo 4 non – prevede una disciplina organica ed esaustiva per questi edifici rurali di valore testimoniale ma delle percentuali di ampliamento per essi rispetto a quelle già previste all’articolo 3 per tutti gli altri edifici. Piuttosto in questo comma 3° dell’articolo 3, 1° comma,  si usa l’espressione di edifici rurali “a destinazione residenziale”. Quindi una definizione che non ripete quella dell’articolo 3 (a totale o prevalente destinazione residenziale). Sembrerebbe una espressione più restrittiva. Ma allo stesso tempo la definizione di questi edifici rurali, così come delineata dall’articolo 2 della legge non fa riferimento a edifici rurali di valore testimoniale a destinazione residenziale ma semplicemente a edifici rurali di valore testimoniale. L’articolo 2, anzi, nel definire l’edificio rurale di valore testimoniale lo mette in rapporto diretto o funzionale con un fondo agricolo circostante e perciò sembrerebbe in qualche modo collegarlo con un’attività agricola, cioè produttiva.

Allora deve interpretarsi il comma 3° dell’articolo 3, dove per questi edifici rurali, si fa riferimento alla destinazione residenziale e si afferma che si applica l’articolo 4 come se in esso si volesse dare una nozione più restrittiva di quella che deriva dall’articolo 2 della legge? E se fosse così a questi edifici rurali con questa nozione più restrittiva di quelli previsti in generale dalla definizione di cui all’articolo 2 trova applicazione l’articolo 4 con le conseguenti percentuali di ampliamento incrementate? Al contrario possono esistere edifici rurali di valore testimoniale come definiti dall’articolo 2 ma non a destinazione interamente residenziale, come sembrerebbe emergere dal comma 3 dell’articolo 3, per i quali non si applica l’articolo 4 della legge ma si applica il semplice articolo 3? La normativa in esame, si può dire, avrebbe distinto due fattispecie. Un edificio rurale di valore testimoniale in generale che può avere totale o prevalente destinazione residenziale, per i quali trova applicazione l’articolo 3 comma primo e un edificio rurale di valore testimoniale a totale destinazione residenziale definito dal comma 3 dell’articolo 3 per i quali trova applicazione oltre che l’articolo 3 comma primo anche l’articolo 4 e i suoi previsti premi.

Il comma 4 dell’articolo 3 fa riferimento agli edifici destinati ad uso socio-assistenziale e socio-educativo assoggettandoli espressamente agli ampliamenti previsti dal primo comma dell’articolo 3 e solamente ad essi.

Il comma quinto dell’articolo 3 prevede che il frazionamento di un’unica unità immobiliare deve essere effettuato in modo tale che le unità immobiliari di risulta non abbiano una superficie inferiore a 60 metri quadrati.

ARTICOLO 4 (INCENTIVI E PREMIALITA’ PER L’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 3)

Tale articolo anche nella sua rubrica si dimostra come un articolo integrativo dell’articolo 3 precedente. Pertanto non rappresenta da solo una intera disciplina per gli immobili in esso previsti. A tal proposito si richiama quanto indicato come commento all’articolo 3 comma 3° in relazione agli ampliamenti degli edifici rurali di valore testimoniale e alla possibile differenziazione sopra indicata.

L’articolo esame prevede ulteriori percentuali di ampliamento. In particolare sono incentivati gli ampliamenti di edifici rurali a totale destinazione residenziale per i quali si usino materiali locali tradizionali, quale l’ardesia, o incentivati anche gli ampliamenti di interi edifici residenziali diversi tra quelli rurali ove per i tetti si usino lastre di ardesia. A tale proposito si fa riferimento all’espressione usata all’articolo 4 lettera c) dove per l’attribuzione del premio previsto deve trattarsi di copertura di interi edifici residenziali, cioè non di una sola parte, e tali edifici residenziali devono essere diversi da quelli rurali di valore testimoniale. Ma tali edifici sembrerebbero dover essere interamente residenziali e non prevalentemente residenziali (ex art. 3, 1° comma).

ARTICOLO 5 (ESCLUSIONI E SPECIFICAZIONI DELL’APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 3 e 4)

Tale articolo è in evidente integrazione a quanto previsto agli articoli precedenti. Circa le esclusioni dall’applicazione prevede che gli ampliamenti previsti dagli articoli precedenti non possano essere applicati agli immobili abusivi. Indicando come abusivi anche gli immobili realizzati in difformità dal titolo edilizio, si rimane molto generici e sarebbe stato meglio specificare che tipo di difformità. Discutibile è l’esclusione degli immobili condonati perchè gli stessi sono immobili per i quali la pubblica amministrazione ha previsto non solo la loro piena commerciabilità ma anche una piena regolarità anche se sanzionata ex post. Sono esclusi anche gli immobili ricadenti in aree soggette a regime di inedificabilità assoluta o con altre caratteristiche. Si fa rinvio al comma primo dell’articolo 5 per l’elenco delle esclusioni. In particolare si nota che anche gli edifici nei centri storici sono esclusi dall’applicazione di questa normativa salvo che i Comuni non decidano, con delibere ad hoc, di comprenderli. E così anche i beni vincolati ai sensi del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (vincolo culturale). Queste due esclusioni sono discutibili perchè eventualmente si sarebbe potuto procedere con altre modalità. Ricordo che la normativa nazionale prevede che si possa agire con interventi edilizi, non solo tramite permesso di costruire ma anche tramite D.I.A., sugli immobili con vincolo culturale. Beninteso nel rispetto del vincolo culturale cioè, nel caso di D.I.A., il parere favorevole sui vincoli condiziona la legittimità del permesso di costruire così come lo strumento alternativo costituito dalla D.I.A..

Il comma secondo dell’articolo 5 prevede ulteriori cause di esclusione della normativa prevista dagli articoli 3 e 4 della legge. Egualmente il comma 3° dell’articolo 5 per il quale, però, l’Ente parco può assumere una specifica deliberazione per rendere applicabili le disposizioni di cui agli articoli 3 e 4 della legge. Le stesse rimangono, invece, inapplicabili comunque per i parchi indicati all’articolo 5 comma 1° lettera G).

Il comma 4 dell’articolo 5 prevede che i Comuni abbiano un termine entro il quale possono individuare parti del loro territorio nelle quali l’articolo 3 della legge non trova applicazione. Abbiamo già detto nell’introduzione dei problemi di legittimità costituzionale che tale comma può presentare.

In relazione ad un esame dettagliato della lettera di tale comma emerge:

a) il termine di 45 giorni, sembra, come dice la legge perentorio;

b) l’organo abilitato per individuare parti del territorio dove escludere l’applicazione dell’articolo 3 non è indicato ma dovrebbe essere il Consiglio Comunale; al contrario in altre parti dello stesso articolo (per esempio comma 1° lettera e) a proposito dei centri storici) si fa esplicito riferimento al Consiglio Comunale. Una diversa interpretazione, tenendo conto della rilevanza di tale normativa, anche sotto i profili della sua costituzionalità, mi sembrerebbe poco corretta;

c) nel testo di legge si parla di parti del territorio, senza altro specificare. In particolare non si specifica i criteri in base ai quali procedere (potrebbe essere a macchia di leopardo o in modo più omogeneo), basta che non sia la totalità del territorio comunale. Non si indicano i criteri e le procedure da seguire;

d) gli interventi esclusi sono quelli previsti all’articolo 3. E’ strano che si indichi solo l’articolo 3 quando in altre parti si fa riferimento esplicitamente agli articoli 3 e 4. Ma probabilmente è un difetto di coordinamento. Non si fa riferimento all’articolo 6 della presente legge. Quindi per gli interventi di cui a detto articolo 6, per i quali è previsto l’obbligo del rilascio del permesso di costruire il Comune non può escludere parti del proprio territorio. Cioè si esplicita una differenziazione tra interventi sottoposti a D.I.A. e interventi sottoposti a permesso di costruire. In contrasto con una tendenziale assimilazione dei due strumenti prevista dalla legislazione nazionale. E’ quasi con un disfavore nei confronti della D.I.A..

e) la possibilità di escludere parti del territorio dall’applicazione dell’articolo 3, il Comune la deve motivare sulla base di ragioni di ordine urbanistico, edilizio, paesaggistico ambientale, culturale. L’espressione è generica in modo tale che di fatto non vi è alcun criterio. Tra le parole paesaggistico ambientale non vi è alcuna virgola a differenza che per gli altri concetti. Sembrerebbe che quindi quest’ultima costituisca un’unica categoria e non due categorie distinte.

ARTICOLO 6 (DEMOLIZIONE E RICOSTRUZIONE DI EDIFICI A DESTINAZIONE RESIDENZIALE)

Il comma primo prevede che possano essere demoliti e ricostruiti, con un incremento fino  al 35% del volume, gli edifici residenziali esistenti alla data del 30 giugno 2009. Si fa riferimento ad edifici residenziali a differenza dell’articolo 3, comma primo. Tutto ciò a prova che il legislatore non ha utilizzato le parole a caso. Quindi nell’articolo 3, comma primo, anche se in modo non prevalente la destinazione può essere diversa dalla residenziale, al contrario nell’articolo 6 o nell’articolo 3 comma 3 e in altri punti già sopra indicati (articolo 4 comma 1° lettera c)), la destinazione deve essere esclusivamente residenziale.

La demolizione e la ricostruzione viene consentita ai fini della diminuzione di particolari rischi o per migliorare certe qualità ed efficienze del patrimonio edilizio, nel rispetto delle normative antisismiche nonchè del rendimento energetico.

In particolare la possibilità di ricostruzione se realizzata nello stesso luogo (anche se su diverso sedime) può essere assentita solo mediante permesso di costruire rilasciato in deroga alle prescrizioni urbanistico-edilizie, fatto salvo il rispetto:

a) – delle distanze dai fabbricati stabilite dal piano urbanistico vigente;

b) – della dotazione dei parcheggi pertinenziali in misura pari ad un metro quadrato ogni dieci metri cubi di incremento. Questa misura, forse giusta in astratto, qui potrebbe determinare un ostacolo per la realizzazione dell’intervento. Si poteva evitare, considerato tra l’altro che la possibilità di demolire e ricostruire riguarda le strutture giudicate “incongrue” dal Comune. Cioè immobili che rappresentano un rischio per l’incolumità pubblica e privata, o sono strettamente collegate a una presenza di rischio sismico e idrogeologico. Nel momento in cui si concede un bonus volumetrico del 35% e si prevede la necessità di migliorare la qualità architettonica, l’efficienza energetica e di porre riparo al rischio sismico, adeguando lo stabile, non sarebbe stato opportuno, per ottenere questi risultati importanti ed impedire che, altrimenti, gli edifici rimangono “incongrui”, cioè con quei difetti visti sopra, derogare alla necessità del parcheggio? Per avere l’uno e l’altro risultato (recupero di certi edifici e parcheggio) si può correre il rischio di non avere alcun risultato;

c) – della normativa antisismica in vigore al 30/6/2009;

d) – della normativa in materia energetica.

E’ contemplata anche la possibilità del Comune, qualora la ricostruzione in sito non sia possibile, di approvare anche interventi con l’incremento in un sito diverso da quello in cui insiste il fabbricato da demolire.

Comunque tutti gli interventi di tale articolo anche quelli previsti al comma 3° richiedono il permesso di costruire e quindi prevedono i controlli preventivi, e gli eventuali tempi diversi da Comune da Comune.

ARTICOLO 7 (RIQUALIFICAZIONE URBANISTICA ED AMBIENTALE DI EDIFICI A DESTINAZIONE DIVERSA DA QUELLA RESIDENZIALE)

L’articolo prevede interventi di riqualificazione che possono concretizzarsi in demolizione e ricostruzione simili a quelli previsti all’articolo 6, attraverso una procedura che porta ad un provvedimento amministrativo adottato in conferenza dei servizi. Quindi attraverso un controllo preventivo della Pubblica Amministrazione. In tale caso oltre all’esclusione dell’applicazione della D.I.A. si afferma esplicitamente che si tratta di edifici a destinazione diversa da quella residenziale. L’articolo 6 della legge riguarda gli edifici a destinazione residenziale, l’articolo 7 edifici a destinazione diversa da quella residenziale, l’articolo 3  comma 1° della legge edifici a totale o prevalente destinazione residenziale ecc.. cioè si usano espressioni diverse ne vari articoli. Quindi non si può che pensare siano state utilizzate a ragion veduta nelle singole fattispecie. Pertanto l’interpretazione delle espressioni utilizzate nelle diverse fattispecie deve essere strettamente letterale.

ARTICOLO 8 (TITOLI EDILIZI)

Il comma primo stabilisce gli interventi soggetti a D.I.A., cioè quelli di cui agli articoli 3 e 4. Il comma secondo gli interventi soggetti a permesso di costruire, cioè quelli di cui agli articoli 6 e 7, nonchè quelli di cui all’articolo 4 comma 1° lettera b). Resta comunque ferma, ex comma terzo, l’osservanza delle disposizioni che in materia paesistico ambientale, o nelle diverse normative di settore prescrivano l’obbligo di munirsi di autorizzazioni e quant’altro.

Come abbiamo già detto se la normativa nazionale dopo l’introduzione del testo unico dell’edilizia e la cosiddetta legge Lunardi o legge obiettivo (legge numero 443 del 2001) tende a una sostanziale equiparazione tra i due strumenti, D.I.A. e permesso di costruire, non così avviene in questa normativa ed in genere nella normativa che disciplina l’attività edilizia della Regione Liguria. Se nella normativa che disciplina in generale l’attività edilizia della Regione Liguria la differenziazione può essere discutibile ma fondata, meno fondata appare in questo caso date le caratteristiche della legge, temporanea ed eccezionale. Bisogna non trascurare il fatto che la valorizzazione della D.I.A., nella normativa nazionale e in una serie di normative previste da alcune regioni, nasce da considerazioni anche di ordine costituzionale. Nel momento in cui, a differenza di quanto emergeva dalla legge Bucalossi (legge numero 10 del 1977), sulla base di alcune sentenze della Corte Costituzionale, in particolare la storica sentenza numero 5 del 1980, e la più recente del 1° ottobre 2003 n. 303 si è affermato il principio che lo Stato, nel prevedere la Concessione Edilizia rilasciata dai Comuni, non trasferisce al privato un proprio diritto, ma glielo riconosce a patto che il diritto di costruire (che appartiene sempre al privato come una delle tante facoltà che caratterizzano il diritto di proprietà) non sia in contrasto con determinati interessi generali, appunto trasfusi nella normativa urbanistica, non si comprende come la D.I.A. non possa essere collocata nella direzione tracciata dalla Corte Costituzionale. La conclusione dovrebbe essere ovvia: se il privato rispetta le norme, la Pubblica Amministrazione non può disconoscergli il diritto di costruire. Tra l’altro proprio la Corte Costituzionale ha affermato un principio di carattere generale al quale dovrebbe ispirarsi tutta la legislazione in materia e cioè che la fattispecie nelle quali, in alternativa alle concessioni e autorizzazioni edilizie, si può procedere alla realizzazione delle opere con D.I.A. a scelta dell’interessato “integrano il proprium del nuovo principio dell’urbanistica”, come tale spettante alla competenza dello Stato (C. cost., 1 ottobre 2003, n. 303, CS, 2003, II, spec. 1730 ss). Sono perciò compatibili con il dettato costituzionale in tema di riparto di competenze le norme della c.d. legge obiettivo in tema di D.I.A. le quali perseguono “il fine, che costituisce un principio dell’urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure e ad evitare la duplicazione di valutazioni sostanzialmente già effettuate dalla pubblica amministrazione.”.

L’assunto è espressione del più generale principio di non aggravamento, che si esprime attraverso il divieto di duplicare le valutazioni già fatte, integrando una previsione astratta, generale e indeterminata sul piano temporale.

Pertanto o si attribuisce alla Pubblica Amministrazione il compito di controllare la programmata attività con i tempi lunghi imposti dalla burocrazia; oppure, meglio, si passa la mano al privato, dandogli ampio mandato basato sull’autoresponsabilità (e con il conforto di un parere tecnico), e attribuendo alla Pubblica Amministrazione solo il compito di controllare in tempi brevi. Naturalmente tale seconda soluzione deve basarsi sul presupposto di norme urbanistiche non generiche ma specifiche per evitare utilizzazioni distorte. Dalla normativa nazionale, la D.I.A. può essere utilizzata anche per i beni sottoposti a vincoli culturali e ambientali. Nel rispetto di tale vincolo. Si stabilisce che il periodo necessario per la realizzazione della D.I.A. inizi il suo decorso soltanto a parere positivo dell’autorità preposta al vincolo acquisito.

Nulla di tutto ciò nella normativa regionale e in questa normativa. Ma se la normativa regionale (legge regionale 6 giugno 2008 numero 16) prevede diverse tipologie in cui interviene il permesso di costruire e la D.I.A., mantenere tale differenziazione anche per questa legge, differenziazione che non riguarda solo i tipi di intervento ma anche i termini di presentazione della D.I.A. o della richiesta di permesso di costruire, la prima legata al decorso dei 45 giorni entro i quali il Comune può escludere parti del territorio, e la seconda non legata a tale elemento, appare incongruo. Soprattutto perchè il terzo comma di questo articolo 8 fa salva comunque l’osservanza di una serie di normative e l’obbligo di munirsi di autorizzazioni e/o di nulla osta che dovrebbero essere di sufficiente garanzia per gli interessi pubblici. Anche per gli interessi pubblici relativi a immobili vincolati, anche con il vincolo culturale.

In base all’articolo 24 della legge regionale 6 giugno 2008 numero 16 (coordinato con l’articolo 14 e 10 della stessa legge), ad esempio, gli interventi di sostituzione edilizia come previsti dall’articolo 14 della stessa legge che comportano demolizione e ricostruzione con un volume pari o inferiore a quello esistente e che prevedono la ricostruzione sullo stesso sedime o con possibilità di spostamento di un metro, richiedono il permesso di costruire. Egualmente il permesso di costruire è necessario per la demolizione e ricostruzione di edifici a destinazione residenziale qualora la ricostruzione avvenga sullo stesso sedime o fino a una distanza di dieci metri, con una volumetria invariata.

In base all’attuale nuova normativa e a quanto prevede l’articolo 6, il permesso di costruire è necessario per la ricostruzione ma essa deve avvenire in sito o anche se su diverso sedime. Potremmo dire che la differenza rispetto all’attuale e precedente legge regionale è quella che nel caso dell’ultima normativa è previsto un incremento volumetrico del 35% ed è previsto che la ricostruzione possa essere in sito ma su diverso sedime o, in casi particolari, non in sito. Senza però specificare, come è nella legge regionale numero 16/2008 la distanza, per le ricostruzioni non sullo stesso sedime ma in sito, che lì è prevista in un metro per la fattispecie di cui all’articolo 10 comma secondo lettera e) e in dieci metri per la fattispecie di cui all’articolo 14 comma terzo. Quindi la nuova normativa è derogatoria della precedente ma a piccoli passi.

ARTICOLO 9 (MODIFICHE ALLA LEGGE REGIONALE 6 GIUGNO 2008 NUMERO 16 (DISCIPLINA DELL’ATTIVITA’ EDILIZIA) E SUCCESSIVE MODIFICHE ED INTEGRAZIONI)

Con questo articolo si modifica integralmente l’articolo 67 della legge regionale che disciplina l’attività edilizia relativo alla superficie agibile e alla superficie accessoria. Si tratta di una normativa tecnica che non affronto lasciando la trattazione ai tecnici del settore quali geometri, architetti o ingegneri.

CONCLUSIONI

Non è questa la sede per trarre conclusioni di tipo diverso da quelle giuridiche. Per esse, in particolare, per certe incongruenze o difficoltà interpretative o dubbi costituzionali, si rinvia a quanto riportato nel lavoro, ma un elemento forse si può notare. Il complesso della manovra edilizia (cioè del Governo e delle Regioni e degli Enti locali) mirava anche a un rilancio economico-produttivo, tenuto conto che per il settore abitativo di case nuove la flessione del 2009 è stimata al 19,2% e si prevede, per il 2010, un’ulteriore flessione del 6,3% (stima del CRESME riportata su IL SOLE 24 ORE di Martedi 10 novembre 2009). Inoltre anche il 2007 e il 2008 sono stati, come il 2009 e forse, secondo la stima, il 2010, anni negativi. Per il 2007 il segno negativo è stato del -3,1% e per il 2008 del -8,3%. Cioè in totale del 2007 al 2010 si corre il rischio di perdere il 35%, 40% del mercato. Da circa 350mila abitazioni l’anno del ciclo 1998-1999 si potrà arrivare al massimo a 180-200mila abitazioni nuove l’anno, dice il CRESME, anche se la crisi economica cessasse i suoi effetti. Non funziona più come prima, al di là della crisi economica, il motore demografico. La spinta che arriva dall’immigrazione continuerà nei prossimi anni, ma con ritmi più bassi, e soprattutto si è interrotto il fenomeno di creazione di nuove famiglie italiane.

Il provvedimento della Regione Liguria, a differenza di quello di altre regioni, per le sue caratteristiche tecniche (ad esempio: tempi di attesa per le D.I.A. o permessi di costruire previsti in una serie di circostanze, esclusioni previste dalla legge, ecc..) non sembra in grado di intervenire sulle preoccupazioni espresse dal CRESME a contribuire ad invertire la tendenza paventata. Forse i ritardi del piano casa non affonderanno l’edilizia come molti temono, ma di sicuro non l’aiuteranno.